文 | 刘素华 翁春露

[摘　要] 数字化在为基层社会治理赋能的同时也带来增压困境，在基层社会治理数字化前端，面临数据壁垒与数据鸿沟难题，上下级之间、同级之间存在协作障碍，不同部门在数字化过程中形成的专业话语存在差异；在数字化中端，面临运行投入与成本效益难题，在公共管理及公共安全领域数字化投入的成本效益不易显现；在数字化后端，则面临现实差异与落地困境难题，一些地方政府之间存在的“数字化内卷”现象导致手段与目的错位，基层部门数字化建设对技术服务企业形成依赖。基于基层社会治理数字化难题形成的历史逻辑、现实逻辑与理论逻辑，寻求纾解之道。在工作理念层面，需以“管理需求＋服务需求”双向需求为目标导向；在行动主体层面,需明确地方数据行政管理部门的权力依据和职责边界，同时利用数字化手段拓宽和完善非公权力主体参与基层社会治理的路径和方式；在理论支撑层面，新公共管理理论、网络治理理论及善治理论需与数字治理理论实现双向互动。

[关键词] 基层社会治理；数字化建设；数据壁垒；数字化内卷；纾解路径

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2024）12-0039-10

引言

数字化社会的结构变迁和社会形态的新型特征，需要社会治理模式相应转变。习近平总书记指出：“当今时代，数字技术作为世界科技革命和产业变革的先导力量，日益融入经济社会发展各领域全过程，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式”。[1]党的二十届三中全会则明确：“推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，为中国式现代化提供强大动力和制度保障。”[2]数字技术引领生产关系与生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会关系相互更好适应。在数字化的加持之下，治理的价值理念、体系框架、结构要素、主体客体、方式方法、程序运行等发生深刻变化，[3]而基层社会因利益需求的多元化、社会关系的复杂化、矛盾纠纷的多发性，其治理的上述内容本身就具有相当程度的特殊性，在推进基层社会治理数字化的过程中同时面对基层社会和数字化的双重复杂性。在此双重复杂性之下，基层社会治理数字化在为基层行政管理、社会服务“赋能”的同时，也因与基层传统治理模式进行融合、对基层传统治理理念进行变革的过程中，出现数据鸿沟难以跨越、运维投入成本高、数治成果不易落地等，成为基层“增压”的难题。数字化为基层社会治理带来的是“赋能”还是“增压”？如何化解基层社会治理数字化的“增压”困境、释放“赋能”效应？这是本文主要研究的问题。

一、基层社会治理数字化的理论概述

从“治理”理论看，新公共管理理论、网络治理理论及善治理论等经典治理理论的核心立场各有侧重。从“数字化”内涵看，在计算机技术的不同应用阶段，数字化的含义也有所不同，本文所研究的治理数字化则主要指依托技术融合阶段的数字化实现善治。从基层社会治理数字化来看，我国学者就其结构特征和难题困境进行了多维解读，但部分研究的分析视角在一定程度上局限于传统行政管理层面，缺乏对数字化原生性问题的解析。

（一）“治理”与“数字化”的概念解读

1.治理内涵

从不同理论视角看，治理的基本内涵和形式特征各有侧重。第一，从传统公共行政理论看，治理更侧重于指政府的行动理念、行为模式和行为后果，强调行政的科层式等级结构，行政的专业化和效率性；[4]第二，从新公共管理理论看，治理强调由“管理中心主义”向“服务中心主义”转变，包括绩效管理、市场引入、去官僚化、服务导向、成本控制、管理技巧等核心要素；第三，从网络治理理论看，网络治理理论认为，现代治理已经超越了传统的政府层级管理模式，转向了网络化的治理结构。[5]在这种结构中，政府、非政府组织和社区组织等各种主体通过复杂的网络进行合作，这些主体共同构成了相互依赖的“政策网络”；第四，从善治理论来看，善治理论下的治理强调透明度、问责性、公平性、法治化等核心原则，不仅关注行政效率和经济发展，更关注人民群众权利的保障和实现。

2.数字化内涵

在计算机技术的不同应用阶段，数字化有不同内涵。第一，就技术操作阶段而言，数字化偏向于指现实语言信息向计算机语言信息的转化过程，“把二进制数的一个位称为一个比特(bit)。计算机中所有信息对象如数字和运算、字符、声音、颜色、图形、图像，连同计算机指令，都用比特来表示，这一关键技术被称为数字化”；[6]第二，就技术融合阶段而言，对计算机技术的运用由“工具主义”层面转向“价值主义”层面，数字化强调计算机技术以及基于计算机技术的网络技术、人工智能技术对人类社会的价值理念、结构要素、形态特征的深层次影响。

综合对“治理”与“数字化”的概念解读，本文所研究的治理数字化是指依托技术融合阶段的数字化实现善治。

（二）基层社会治理数字化的研究现状

当今我国正以社会治理融合信息技术构建基层社会的新型治理模式、运行机制等。这在“数字赋能”提高治理便捷化的同时，也带来“数字壁垒”“数字鸿沟”等问题，需要从宏观制度机制和微观规制措施两方面破解这种困境。

1.基层社会治理数字化结构特征

数字信息技术嵌入基层社会治理体系中，有不同的学理分析，从基层社会治理数字化结构特征的研究看，有学者从系统化视角出发提出由乡村公共服务治理数字化、乡村公共管理与公共事务治理数字化、乡村公共安全治理数字化三方面所构成的乡村治理数字化框架的主体内容。[7]这三方面的数字化构建乡村基层治理的现代技术管理体系，提升基层治理的技术含量和现代化管理水平。还有学者从传统乡村社会结构视角出发，总结数字化融入乡村社会治理的四种模式：运用数字技术创新传统经验新内涵、运用数字技术强化村两委力量、运用数字技术开发新工具以及运用公益性数字平台，[8]从新质生产力层面提升基层社会治理能力和效率。也有学者从数据标准、数字素养、数字设施、数字文明等层面对数字化技术促进乡村治理体系现代化建设机理进行剖析，[9]研究数字化的结构特征对基层治理效益的构建影响。上述数字化治理体系和模式反映了我国通过数字化推进基层治理的状况。

2.基层社会治理数字化面对的症结

技术进步对社会发展利弊共存。有学者从更为综合的基层视域而非乡村视域出发，分析基层社会治理在引入数字化前需要化解的权力体系碎片化、利益诉求碎片化、空间结构碎片化等问题。[10]在同步推进基层社会治理数字化建设过程中，协调行政体系实现资源统筹、回应利益诉求实现资源供给、优化空间结构实现资源整合，以期解决基层社会治理的科学性、有效性、系统性问题。也有学者基于传统贫困理论提出数字化贫困概念，认为作为新型贫困形式的数字化贫困，是贫困人口跨越“数字鸿沟”、抓住“数字机遇”、分享“数字红利”、增强“造血”功能、实现可持续脱贫、防止贫困“代际传递”的重要障碍。[11]消除贫困是基层治理的发展目标，数字化本应促进贫困消除，但现状是一部分人，主要是部分特殊群体被排除在数字红利外。还有学者在肯定基层数字化应用场景项目的普惠性、集成性和可行性的同时，指出基层治理数字化仍然存在基础条件不优、数字官僚主义、数据碎片困境以及数据安全隐患等突出问题。[12]这些因数字化带来的治理问题，对基层社会数字化的运用提出新要求。在推进基层社会治理数字化建设过程中，既需要将目光落在数字化之外的社会治理问题上，又需要将目光落在数字化之内的技术运用问题上，规避基层治理数字化技术带来的负面效应。

综合来看，对基层治理数字化症结的分析，在一定程度上局限于传统行政管理视角，即所指出的问题只是原有行政难题在数字化领域的体现，是派生性难题，而非推进数字化治理本身所形成的原生性问题。两种问题视角的差别在于，分析派生性问题仍需落脚于传统行政领域，诸如行政管理壁垒、部门利益冲突等问题的解决，而分析数字化原生性问题则需要结合数字化治理的结构要素和形式特征，不能完全囿于传统行政管理视角。

二、基层社会治理数字化的主要难题

从数字化的技术流程视角出发，可以将基层社会治理数字化的主要难题界分为前端、中端、后端三个阶段。前端难题主要包括数据壁垒与数据鸿沟，阐释上下级之间、同级之间存在的协作障碍，以及不同部门在数字化过程中形成的专业话语差异；中端难题主要包括运行投入与成本效益，探究在公共服务、公共管理及公共安全领域数字化投入的成本效益；后端难题主要包括现实差异与落地困境，分析一些地方政府之间存在的“数字化内卷”现象导致的手段与目的错位，以及基层部门数字化建设对技术服务企业的依赖。

（一）数字化前端难题：数据壁垒与数据鸿沟

在基层社会治理融入数字技术、推进数字化之初，在社会治理的各部门之间往往面临数据壁垒与数据鸿沟两大难题。

1.数据壁垒问题

数字化治理，在基层首先面临的是数据壁垒问题。基层部门在社会治理过程中形成的数据信息在上下级管理与被管理部门之间、平级相互协作部门之间容易形成上下壁垒与平级壁垒。第一，上下壁垒，即基层部门将本级数据信息汇总上交上级主管部门后，再向上级部门申请使用本级数据信息往往需要多层审批，作为数据的产生者却无法及时有效使用数据；第二，同级壁垒，即基层部门之间因工作所需向同级其他部门申请数据信息时往往面临协作困境，客观原因在于上下壁垒的存在，被申请部门的数据信息在其上级主管部门，故而无法向同级部门提供其所申请的数据信息，主观原因则在于狭隘的部门利益取向下的不合作行为。

2.数据鸿沟问题

就数据鸿沟而言，因基层部门职责范围、专业取向、技术应用程度等多方面的差异，不同基层部门形成的数据信息往往在承载平台、表现形式、储存形式甚至于在数据信息所对应的现实情况上存在差异，这些差异使得基层部门之间的数据信息在及时对话、有效共享上面临难题。甚至在同一个单位，不同部门之间的数据都难以共享或仅能有限共享，单位内部数据壁垒客观上加剧基层治理困境，如某基层派出所各职能部门形成的APP工作小程序竟然多达上百个。

（二）数字化中端难题：运行投入与成本效益

在部门主导下的基层社会治理数字化运行过程中，需要进行专门化的人、财、物力的投入，从成本与效益的经济学分析视角来看，基层社会治理数字化投入面临效益难题。

1.公共服务领域数字化建设

从公共服务领域数字化建设看，中国互联网信息中心发布的第54次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2024年6月，我国农村地区互联网普及率为78%，[13]全国行政村通5G比例超过80%。农业农村部数据显示，2022年全国农业生产信息化率达到27.6%。[14]上述数字化基础设施的建设，尽管也需要相关部门进行大量资金投入，但这种惠及民生的投入，因与群众生产生活直接关联，群众具有切实的现实体验，其效益不言自明。维持和加强公共服务领域数字化建设，本身代表服务民生的公共能力和水平的提升，有助于形成公众参与的共建共治共享基层治理体系。

2.公共管理、公共安全领域数字化建设

从公共管理、公共安全领域数字化建设看，与公共服务领域数字化建设相对应的，是一些不与群众生产生活产生直接关联的或者群众无法直接接触使用的数字化建设，如政法部门开发管理的社会治理数字平台、应急管理及其他相关职能部门开发运维的安全管理数字平台等。其面临的效益难题是：一方面，群众无法对公共管理、公共安全领域的数字化建设形成直接感知，缺乏认同感和获得感；[15]另一方面，在不能精准匹配群众现实需求的情况下，公共管理、公共安全领域容易出现超需求建设、重复建设或者建而不用、大建小用，导致投入成本难以实现合理效益。

（三）数字化后端难题：现实差异与落地困境

基层社会治理数字化的最终目的，是服务群众现实需求、解决现实社会治理问题，数字化仅是手段、过程，而非目的、结果，数字化为群众服务，不是群众为数字化服务。

1.“数字化内卷”现象

一些地方政府之间存在的“数字化内卷”现象导致手段与目的错位，为了数字化而数字化。第一，从治理主体来看，有学者指出，导致数字化内卷的，实际是传统官僚主义在电子政务领域延伸而产生的智能官僚主义，其过度强调以技术为本的政务服务理念。[16]而以技术为本的政务服务理念背后，实际是以治理主体为中心的传统治理理念，治理资源过度集中于治理主体，治理资源的调配完全依赖于治理主体的主观意志。第二，从治理对象来看，治理对象活动的复杂性、诉求的多元性，倒逼以标准化为运行逻辑的数字化治理体系不断寻求新标准，各种标准的数字化治理体系叠加，治理主体疲于追求各种版本的数字化建设标准，意图通过在形式上满足数字化建设标准，以此实现对治理对象实质上的治理，因而导致内卷。第三，从治理场域来看，“在行政体制对诉求信息的解决过程中，受到科层压力与信息传递的乘数效应影响，导致解决问题的中间层形成压力过载……使不同层次生发出内卷化现象”。[17]在科层制的行政体制场域中，追求善治的数字化目标，容易在科层压力下异化为绩效式的数字化任务。尽管绩效式的任务指标带有善治导向，但短期任务指标压力下较难实现治理的长期制度建设。治理部门为了完成分内工作，产出更多政绩，竞争在所难免，导致治理的内卷化问题。现行的“以行政规则为基础的治理体系与非程式化、复杂化的治理事务不适配，就会导致治理形式化、繁琐化和形式主义内卷化困境”。[18]

2.基层部门数字化建设过度依赖技术服务企业

数字化建设的目的是提高治理能力，更好地为社会和公民服务，但基层部门数字化建设中，出现过度依赖技术服务企业，数字层面的技术操作与现实层面的治理工作“两层皮”。在具体公共服务或管理的数字系统出现问题时，相关部门以数字化技术系统形成的结果为由推诿应作为的职责。我们知道，技术服务企业并不能深刻了解基层部门在治理工作中的现实所需，预设的数字化技术系统也不能涵括复杂多变的社会现象，基层部门也不能全面掌握数字化技术的设计逻辑。这样，技术企业在为基层部门提供数字化服务过程中，作为第三方的最终将成为数字化技术的治理对象，也无法参与数字化技术的设计过程，只能被动接受数字化技术的服务管理，治理质效难以确定。

三、基层社会治理数字化难题的形成逻辑

基层社会治理数字化难题的形成有其历史逻辑、现实逻辑以及理论逻辑。从历史逻辑来看，数字化发展历程已由信息化阶段、业务数字化阶段进入数字化转型阶段，数字化深度融入社会的同时，需要协调处理传统问题与新兴问题。[19]从现实逻辑来看，基层社会治理数字化中的部分难题，更大程度上是传统部门壁垒问题在数字化建设过程中的凸显。从理论逻辑来看，新公共管理理论、网络治理理论以及善治理论等经典治理理论，尚未完成与数字化时代相应的理论建构，传统治理理论在一定程度脱节于数字化发展需求。

（一）历史逻辑：治理数字化的演变历程

我国数字化发展历程中以政府为代表的公权力主体始终担负推动数字化变革的历史使命，而不仅仅只是承担社会治理数字化的基本职责，基层社会治理数字化难题需要在全社会数字化变革进程中加以解决。从我国数字化发展的不同历史阶段来看，工信部根据信息技术发展程度，将我国数字化发展分为数字化基础阶段、碎片化应用阶段、融合化平台阶段和全面数字化转型的三个阶段。[20]有学者据此将中国数字化转型历程概括为：“以政府政策（P）为引领中轴，信息化创新技术（T）为技术驱动，行业发展（T）为市场需求推动……即‘政府政策引领’‘行业需求推动’‘技术驱动’的TPT发展历程。”[21]第一，从政府政策引领的信息化阶段来看，彼时全社会对数字化技术接受度不高，支撑数字化技术的基础设施尚未建立健全，政府政策成为推动数字化技术应用的主要力量。第二，从行业需求推动的业务数字化阶段来看，经营主体敏锐发掘数字化技术经济效益，经营主体营利模式与数字化技术深度融合，倒逼政府调整完善社会治理思维和传统治理手段。第三，从技术驱动的数字化转型阶段来看，推动数字化技术迭代创新成为国家战略，强调把握数字化、网络化、智能化发展机遇，积极推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。

（二）现实逻辑：传统部门壁垒的数字化体现

数字化前端难题中，数据壁垒与数据鸿沟的出现，固然有数字化本身的技术问题，但更大程度上是传统部门壁垒问题在数字化建设过程中的凸显。传统部门壁垒问题可以分解为“部门缝隙”与“部门协同”两大问题。

1.“部门缝隙”问题

就“部门缝隙”而言，其主要指部门与部门之间在职责分工过程中形成的空白地带。部门之间职责分工由法律规范和利益趋向所决定。第一，法律规范方面。无论是法律、地方性法规抑或行政法规、部门规章、地方政府规章等，在规定各部门具体职责时，由于法律规范规定现实事务的有限性以及语义上的模糊性，部门之间的职责分工无法依据法律规范实现完全的各司其职。第二，利益取向方面。部门作为理性的利益主体，容易趋利避害选择有利的领域纳入其职责范围，而对无利可图的领域则相互推诿，导致出现规避职责，不正确主动履职问题。

2.“部门协同”问题

部门协同问题可以解读为“专业壁垒”与“利益壁垒”两大问题。第一，专业壁垒问题，社会发展使得社会分工进一步细化，各公权力部门之间因其管理服务领域的不同，其专业思维、专业话语以及专业技能也会不同，专业壁垒为跨部门合作设置了技术障碍。第二，利益壁垒问题，部门利益的存在使得各部门之间并非利益共同体，部门工作人员的利益需求只能在本部门中得到解决，并不会因为跨部门工作而由其他部门满足其利益需求，这样各部门工作各行其是，缺乏部门之间的合作意识，影响整体治理质效。

（三）理论逻辑：治理理论面对数字化的乏力

新公共管理理论、网络治理理论以及善治理论等经典治理理论，面对数字化社会的迅速发展尚未进行与之相应的有效的理论建构，未及时从数字化治理的实践当中实现理论发展。

1.新公共管理理论

新公共管理理论注重将经济领域的市场概念和市场运行机制引入公共管理领域，实现公共管理的市场化竞争，继而推动公共部门改革。然而在社会治理数字化实践中，与社会治理相关的政务数据关涉信息安全，不便直接引入带有营利性质的市场化主体。

2.网络治理理论

网络治理理论强调现代治理已经超越了传统的政府层级管理模式，转向了网络化的治理结构。在这种结构中，政府、非政府组织和社区组织等各种主体通过复杂的网络进行合作，这些主体共同构成了相互依赖的“政策网络”。但在数字化时代，现实社会关系与虚拟社会关系相互交融，网络化的治理结构更加复杂，驱动“政策网络”的主体利益需求更加多元。

3.善治理论

善治理论主张善治是实现经济发展和维护社会秩序的基础性国家行为，透明度、问责制和参与性治理是善治的主要内容。但在社会治理数字化过程中，数字化技术带有天然“黑箱”性质，除直接使用数字化技术进行社会治理的部门之外，其他社会主体难以了解影响政府政策的数字化技术的操作过程和运行机理，不透明性极易产生信任危机。

四、基层社会治理数字化难题的纾解路径

纾解基层治理数字化难题，在工作理念层面，需要由盲目供给转向以“管理需求＋服务需求”双向需求为目标导向；在行动主体层面，需要明确地方数据行政管理部门的权力依据和职责边界，同时利用数字化手段拓宽和完善非公权力主体参与基层社会治理的路径和方式；在理论支撑层面，新公共管理理论、网络治理理论及善治理论需要与数字治理理论实现双向互动，推动多元社会治理理论在数字化时代的转型与发展。

（一）社会治理数字建设的需求导向

基层社会治理数字化建设应以“管理需求＋服务需求”双向需求为导向，克服传统行政命令压力下可能出现的无效建设情况。

1.管理需求

基层治理中的管理需求是重要治理内容，担负基层社会治理职责的具体部门在开展日常管理工作过程中，基于对管理空间、管理对象和管理事项的直接接触直面管理问题、形成管理经验。相较于同一层级的地方政府而言，具体部门基于管理问题产生的数字化建设需求更为贴合具体情况。地方政府的数字化建设需求往往着眼于一地的整体情况，对标上级政府的施政目标，是对各具体部门数字化建设需求的统筹，因而更具有宏观性。而具体部门在管理空间中直面管理对象、处置管理事项时形成的数字化建设需求，则更为具体。概言之，从地方政府与具体部门两大管理主体视角出发，基层社会治理数字化建设的管理需求，有着“宏观＋具体”的双重面向。

2.服务需求

满足群众服务需求是基层社会治理体现“人民至上”理念的表现，也是建设“服务型政府”的要求。基层社会治理数字化建设并非只有“管理”单一维度的面向，化解治理矛盾、提升治理效能的“服务”面向也是基层社会治理数字化建设的一个重要维度。不同于提出“管理需求”的主体，“服务需求”的主体是不担负基层社会治理职责的非公权力主体，包括公民、法人、非法人组织等。就社会治理中的“服务需求”的主体而言，一方面，应拓宽其向有关部门提出服务需求的反映渠道或者有关部门形成定期主动收集数字化建设服务需求的工作机制；另一方面，有关部门应就所收集的服务需求进行科学研判、及时反馈，将当前数字化建设情况与服务需求相对照，使未来数字化建设方向更具目的性、针对性，切实完善基层社会治理体系和提升治理能力。

（二）明确数据管理主体职责

2021年《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）通过并实施，而国家数据局则于2023年组建，因而《数据安全法》中并未明确规定中央及地方数据局的具体职责。

1.中央层面

从治理实践看，在中央层面，根据《数据安全法》第五条规定：“中央国家安全领导机构负责国家数据安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家数据安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家数据安全的重大事项和重要工作，建立国家数据安全工作协调机制。”中央的这些职能，在实践中表现为国家数据局主要履行宏观决策管理职责，如数字中国建设顶层设计职责、数字中国建设统筹协调职责，以及具体管理职责，又如推动数字基础设施建设职责、推动数字产业化和产业数字化职责、推动数字政府建设职责、网络数据安全保护和监管执法职责等，建立国家数据安全工作监管协调机制。

2.地方层面

在地方层面，根据《数据安全法》第六条规定：“各地区、各部门对本地区、本部门工作中收集和产生的数据及数据安全负责。”具体实施方法就是“省级大数据局机构设置和职能配置主要有数据综合治理型、数字政府建设引领型、数字经济发展驱动型等三种主要模式”。[22]无论在立法实践或者治理实践中，现行的《数据安全法》都并未明确或者统一地方数据行政管理部门对基层社会治理数字化所担负的具体职责。哪些部门在开展基层社会治理中产生的数据应当交由数据局进行归口管理？由数据局归口管理的数据是否仅限于行政部门而不包括人大、政协、法院及检察院等其他国家机关？哪些涉及数据安全的社会治理事项应当由数据局主导或者参与？上述问题尽管是地方性问题，但却涉及国家层面不同国家机关的性质定位、职能划分。对此，应由中央层面进行专门立法，进一步明确地方数据行政管理部门的职责范围，建立省级直管并到街道乡镇、社区村居的数据运用系统，为地方数据行政管理部门开展地方数字化工作提供权力依据、划定权力边界，依法提高治理质效，完善防范数据滥用、泄露等风险的规制制度。

（三）数据治理参与主体的效能释放

在传统治理理念中，往往容易将具有管理职责的公权力主体与非公权力主体简单对应为治理主体与被治理主体，基层社会治理数字化应积极释放公民、法人和非法人组织等非公权力主体作为治理主体参与治理的主体效能，[20]而非从行政管理视角出发将非公权力主体视为被治理主体。

1.理论设想

当前我国手机网民规模达10.96亿人。[24]手机移动客户端的普及应用为非公权力主体参与社会治理提供了便捷路径。基层社会治理部门可以结合权力职责边界、治理事项特征、用户使用习惯、社会舆论影响等多方面因素，设计开通非公权力主体参与社会治理的APP或者网络平台，同时形成“参与社会治理—吸纳治理信息—反馈治理成效”的工作闭环，避免出现“只接收问题反映、不处置现实问题”的形式主义。

2.实践探索

在地方实践中，有多种形式的数字化运用推进基层治理的探索，通过运行微信、开通手机APP、网络信箱及网络平台等，拓宽非公权力主体参与社会治理路径，治理效能得到有效释放。例如，东莞市政务服务数据管理局开通“智网人人拍”报料平台，用户可以通过该平台就所发现的消防隐患、市场监管、环境污染等社会治理问题拍照上报。东莞市公安局交通警察支队则开通运行“东莞随手拍”微信小程序，用户可就市政道路违法停车、不礼让行人、抛洒物品、逆向行使、违规改装车辆等交通违法行为随手拍照举报，加强群众身边事件的治理实效，群众从被动治理转向主动治理，进而提高基层社会治理质效。

（四）多元社会治理理论的数字转型

多元社会治理作为数字化时代的新型治理理念，数字治理理论主张信息技术和信息系统在公共部门改革中的重要作用，从而构建公共部门扁平化的管理机制，促进权力运行的共享，逐步实现还权于社会、还权于民的善治过程，[25]推进基层共建共治共享社会的建设。

1.数字治理理论对既往治理理论的继承、分立

关于数字治理理论与既往治理理论的关系，总结来看，存在继承说与分立说等观点。继承说认为，数字治理理论沿袭新公共管理理论、网络治理理论以及善治理论的逻辑脉络，是既往治理理论从其学说立场出发对数字化时代社会特征的理论反映。分立说则认为，从治理理论整体性的学术发展史角度来看，数字治理理论的逻辑脉络不可能完全脱离新公共管理理论、网络治理理论及善治理论等治理理论，但不同于新公共管理理论偏向于市场化的公共管理模式、网络治理理论偏向于网络化的社会治理结构、善治理论偏向于公正理念和透明程序，数字治理理论更偏向于在数字化基础上非公权力主体对公共管理的参与。

2.数字治理理论与既往治理理论的交互

无论是继承说亦或是分立说，都体现了数字治理理论与既往治理理论的交互。一方面，数字治理理论需要融合既往治理理论的核心观念，使得市场化的公共管理模式、网络化的社会治理结构、公正理念和透明程序等在数字化加持下得到更好实现；另一方面，新公共管理理论、网络治理理论及善治理论也需要实现“数字转型”，基于数字化时代的社会特征对其核心观念进行新的诠释和发展。

结语

“积力之所举，则无不胜也；众智之所为，则无不成也。”无论是新公共管理理论、网络治理理论、善治理论抑或数字治理理论，也无论是传统的社会关系要求还是新兴的数字技术需求，基层社会治理数字化面向群众、服务群众，就必须依靠群众、发动群众，集聚群众力量，汇聚群众智慧，跳出仅重视管理的传统公共行政理念，将被治理主体转化为治理主体，释放被治理主体的治理效能，拓宽和完善非公权力主体参与社会治理的渠道和方式，基层社会治理数字化方可减少“增压”、更多“赋能”。

[基金项目] 中共中央党校（国家行政学院）横向课题“以数字化推进基层治理法治化”。

[作者简介] 刘素华，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授、博士生导师；翁春露，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部博士研究生。

[ 参 考 文 献 ]

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