千龙-法晚联合报道（记者李洁陈斯）3月10日上午，全国人大北京团举行全团会，审议最高人民法院、最高人民检察院的工作报告。全国人大代表、北京市高级人民法院院长杨万明在审议发言时在诉讼制度中建立调解前置的环节，让更多的纠纷在进入诉讼程序前得到化解。

同时，他建议前置调解程序可以在家事类纠纷、相邻关系类纠纷、小额债务类纠纷、消费者权益保护类纠纷、交通事故纠纷、劳务纠纷、物业管理类纠纷中适用。

“诉讼到法院的案件不是越多越好。”杨万明解释说，只有人们对法律的理解不一、莫衷一是时，才需要法院一锤定音，人民法院更应该突出的是其适用规则、明确规则、解释规则、创制规则这方面的职能。

去年诉前成功化解7万纠纷

杨万明介绍，中办、国办已下发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，最高法院也专门出台相关意见。目前，人民法院大力推动矛盾纠纷多元化解，已取得一定成效。

杨万明表示，以北京法院为例，2016年北京法院导出案件6.8万多件，调解成功1.9万多件。去年导出30多万件，调解成功了7万多件。导出率是上一年的4.42倍，调解成功的案件比上年高出3.74倍。但总体看，目前矛盾纠纷分层、分流化解体系没有形成。

杨万明介绍，近几年，北京法院受理的案件大幅上升，从2014年的46万件到去年的76万件，导入多元化解程序并调解成功的案件仅占民商事一审案件的16.9%。诉前调解的成功率总体不高，有些分流出去的案件最终又回到了法院。

建议

调解前置需立法支持

究其原因，杨万明代表认为，目前我国还没有建立调解前置的法律制度，诉前调解缺乏强制力和完善的程序安排。

“目前，我们的诉前调解并没有突破以当事人自愿为适用的前提条件，也没有配套设置当事人拒绝调解可能产生的法律责任。”杨万明认为，尽管很多法院开展了大量的案件分流引导工作，但收效不明显。

“很多纠纷经过大量工作，说服了当事人，找到了适宜的调解组织，将纠纷委托给他们去调解，却往往因为缺乏法律约束机制，效果不是很好，最后很多纠纷又回到了法院。”杨万明说，建立调解前置法律制度已成为突破多元化纠纷解决机制发展瓶颈的关键。这也是其他一些国家和地区的一种普遍趋势。

明确调解前置案件范围

杨万明代表建议，通过立法明确法定调解前置的案件范围，结合北京市相关调解组织发展情况综合考量。

当前的前置调解程序可以适用于家事类纠纷、小额债务类纠纷、消费者权益保护类纠纷、交通事故类纠纷、劳务纠纷、物业管理纠纷当中。

同时，明确调解前置的例外情形，确保不适宜诉前调解的案件能够及时进入诉讼程序，保障当事人的诉权；还要建立调解前置的程序与诉讼程序紧密衔接，对诉前调解中提交的证据、确认的实事、归纳的争议焦点等，如调解不成，在后续的诉讼程序中还可继续有效，以减少当事人的诉累。

“法定调解前置是一项重大的制度创新，可在试点的基础上逐步推开。”杨万明建议，完善调解前置配套保障措施，确保调解员队伍稳定。他还建议，由全国人大以授权的方式确定一些法院开展试点工作。